全力为祖国“守好一片绿”

——谈党的十八大以来我国草原保护建设工作

农业部副部长    于康震

我国是世界第二草原大国。据全国草地资源调查，我国拥有各类草原面积近60亿亩，约占国土面积的40%。草原的主要分布区是我国生态环境的脆弱敏感区、国家生态安全的薄弱区，处于我国北方沙尘的上风口、主要江河的发源地，草原的生态地位极其重要、无可替代。

党的十八大以来，在习近平总书记的亲切关怀下，在党中央、国务院的正确领导下，农业部按照中央关于生态文明建设和供给侧结构性改革的决策部署，遵循“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，坚持“生产生态有机结合、生态优先”的基本方针，贯彻“山水林田湖草生命共同体”理念，牢固树立保护为先、预防为主、制度管控和底线思维，全力推进草原生态保护建设，促进草牧业发展，从五方面着手，全力为祖国“守好一片绿”。

一是着力树立“山水林田湖草生命共同体”理念。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，在深刻总结人类文明发展规律基础上，将生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，把建设生态文明提高到关系人民福祉、关乎民族未来和实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，开创了建设社会主义生态文明新时代。近日，习近平总书记又提出“山水林田湖草是一个生命共同体”的理念。虽然只增加了一个“草”字，却把我国最大的陆地生态系统纳入生命共同体中，体现了深刻的大生态观。这是对草原生态地位的重要肯定，对推进草原生态文明建设具有里程碑式的重要意义，也是我们开展草原保护工作的基本遵循。

二是着力推进草原生态文明体制改革。2013年，党的十八届三中全会首次提出建立系统完整的生态文明制度体系。2015年以来，党中央、国务院印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等文件，生态文明体制改革顶层设计逐步完善。遵照中央关于生态文明体制改革涉及所有自然资源领域、实现全覆盖的要求，农业部集中各方力量，按时完成了牵头的改革任务，印发了《推进草原保护制度建设工作方案的通知》，明确了草原生态文明体制改革的“路线图”。积极配合有关部门编制出台了《耕地草原河湖休养生息规划（2016-2030年）》等多项改革文件，开展了生态保护红线划定、草原资源承载力监测、自然资产负债表编制等多项改革试点，制定发布了《全国草原保护建设利用“十三五”规划》，并协调将草原综合植被盖度纳入了各省区市生态文明建设考核核心指标体系，推动草原生态文明体制改革不断深化。

三是着力落实草原保护重大政策措施。从2011年开始，在西藏、内蒙古、新疆等13个主要草原牧区省区，组织实施草原生态保护补助奖励政策，推行禁牧休牧和草畜平衡等制度措施，保护草原生态环境，促进牧民增收。2016年，新一轮草原生态保护补助奖励政策启动，政策实施范围进一步扩大、内容得到优化。“十二五”以来，中央财政累计投入草原补奖资金1100多亿元，实施草原禁牧面积12亿亩、草畜平衡面积26亿亩。与此同时，会同有关部门大力组织实施草原生态保护建设重大工程，退牧还草工程重点治理退化严重草原，京津风沙源草原治理工程重点治理沙化草原，岩溶地区草地治理工程重点治理石漠化草地，新一轮退耕还林还草工程重点治理生态脆弱的陡坡耕地，农牧交错带已垦草原治理工程重点治理已垦撂荒草地，五大工程指向明确，综合治理，与补奖政策相互配套，草原生态保护建设成效更加显著。五年来，共安排中央预算内投资270多亿元支持草原保护基础设施建设，累计完成草原治理任务10多亿亩，为全国草原生态环境的改善发挥了重要作用。

四是着力促进草原畜牧业转型升级。2014年10月，汪洋副总理听取农业部草原工作专题汇报，总结凝练出“草牧业”的概念，明确发展思路和重点。2015年中央一号文件明确要求“要加快发展草牧业”。围绕中央推进农业供给侧结构性改革的总体部署，农业部启动了草牧业发展试验试点，重点进行粮改饲、种养结合、金融服务支撑等试点示范，形成了一批可复制、可借鉴、可推广的草牧业发展模式。同时，结合“振兴奶业苜蓿发展行动”“南方现代草地畜牧业推进行动”等工程项目，在全国范围内加快推进草牧业发展，加快构建粮经饲三元种植结构。目前，全国保留种草面积超过3亿亩。牧区各地按照“以草定畜、增草增畜，舍饲圈养、依靠科技，加快出栏、保障供给”的思路，在保护草原生态的前提下，加快转变生产方式，大力发展现代草原畜牧业，综合生产能力明显提高。2016年，13个草原牧区省区牛、羊肉产量分别达到420.4万吨和317.26万吨，比2010年分别增加11.2%和15.7%，为保障畜产品市场供给和农牧民增收做出了重要贡献。

五是着力推进依法治草。2012年底，《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》正式公布施行，草原法制建设取得重大突破，实现了《草原法》与《刑法》的有效衔接，从根本上扭转了“破坏草原无罪”“查处量刑无据”的局面。我们认真贯彻党的十八届四中全会精神，积极推进《草原法》修订工作，加快《基本草原保护条例》立法进程。结合行政审批制度改革，修订了《草种管理办法》和《草原征占用审核审批管理办法》。目前，我国已初步形成了由1部法律、1部司法解释、1部行政法规、13部省级地方性法规、5部农业部规章和10余部地方政府规章组成的草原法律法规体系。与此同时，我国草原执法监督工作也迈上新台阶，草原执法监督能力建设不断提升，草原违法案件查处力度不断加大。党的十八大以来，全国共立案查处各类草原违法案件7万余起，草原违法案件立案率、结案率均超过95%，共向司法机关移送涉嫌犯罪案件2千余起，对破坏草原的违法犯罪行为产生了极大的震慑作用。可以说，党的十八大以来的五年，是我国草原保护建设投入力度最大的五年，也是草原生态系统保护与修复成效最显著的几年。监测结果显示，2016年全国草原综合植被盖度达到54.6％，较2012年提高0.8个百分点；全国天然草原鲜草总产量10.39亿吨，连续6年保持在10亿吨以上。全国草原生态环境持续恶化势头得到初步遏制，局部地区生态环境明显改善。

形势向好，尤须谨慎。我们也深知草原具有生态、生产双重功能，人、草、畜都是草原生态系统的组成部分。受自然、地理、历史和人为活动等多因素影响，我国草原生态保护欠账依然较多，“人-草-畜”矛盾依旧存在，环境保护与经济发展统筹难度大，已恢复的草原生态依旧脆弱，我国草原管理工作仍面临草原生态系统资源承载压力大、草原违法案件多发依法查处压力大、牧区生产基础设施建设不足产业升级压力大和草原机构队伍建设薄弱监督管理压力大等困难和问题，亟须重视解决。

下一步，农业部将按照中央关于生态文明建设和供给侧结构性改革的决策部署，遵循“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，坚持“生产生态有机结合、生态优先”的基本方针，精准施策，勇于作为，敢于担当，狠抓落实，推进草原生态保护建设，促进草牧业绿色发展。重点抓好以下四项工作。

一是落实草原改革任务。按照中央要求，全面推进草原保护制度建设，紧紧围绕“源头保护、过程控制、损害赔偿、责任追究”构建制度体系，加强资产产权、用途管制、监测评价、生态红线、生态补偿、生态损害赔偿与责任追究等关键制度研究。稳定和完善草原承包经营制度，规范承包经营权流转。组织实施《全国草原保护建设利用“十三五”规划》和《耕地草原河湖休养生息规划（2016-2030年）》，确保2020年全国草原综合植被盖度达到56%的目标如期完成。二是强化草原法制建设。配合修订《草原法》，研究完善草原生态红线保护、草原资源资产产权和用途管制、草原资源资产离任审计、草原资源损害责任追究和草原生态补偿等方面的制度措施，解决现有草原执法主体资格不明确、处罚依据不充分、处罚偏轻等问题。加快推进《基本草原保护条例》立法步伐，将依法划定基本草原作为草原生态红线的基线，确保基本草原面积不减少、质量不下降、用途不改变。加强草原监理体系和村级草原管护员队伍建设，充实人员，改善装备，提升能力。加大草原违法案件查处力度，严厉打击和曝光破坏草原的违法犯罪行为。

三是实施好强牧惠牧政策。稳定和完善草原补奖政策。按照“对生态保护的力度不降低、对牧民的补奖水平不降低、加强对草原管护和草原畜牧业转型的支持力度、加大绩效评价的力度”的要求，综合考量草原面积、牧草产量和牛羊肉价格增幅等因素，适当提高补奖标准，加大对草牧业转型升级支持力度，提高牧民政策性收入。继续组织实施好草原生态保护建设重大工程。抓好禁牧休牧和草畜平衡制度落实，指导各地根据草原植被恢复情况，合理调整草原禁牧、草畜平衡的范围和面积，确保禁牧封育成效，有序实现草原休养生息。

四是推进现代草原畜牧业发展。落实全国牛羊肉生产发展规划，加强牧区养殖基础设施建设，因地制宜发展人工种草和节水灌溉饲草料地，繁育推广牛羊良种，强化基础母畜饲养扩繁，防控重大动物疫病，发展适度规模的标准化集约化生产。组织实施南方现代草地畜牧业推进行动，引导开辟南方肉牛肉羊产业带。培育现代草原畜牧业新型生产经营主体，提升产、加、销一体化程度，促进养殖、加工、流通等环节利益合理分配，实现产业发展和牧民增收双赢。